【锐眼看市】

如果WTO成员无视规则，而是想当然地自描自画，或者说有了摩擦与纠纷又得不到判决，赢了官司不能获利，输了官司还可任性而为，WTO的贸易规则就形同空文，宏观意义上也代表着WTO失去法定执行力与有效性，由此也可能导致WTO功能的塌陷。

(资料图)

张锐

就不久前加入世界贸易组织（WTO）下的“多方临时上诉仲裁安排”（MPIA）议题，日本内阁作出最新表态称，已向WTO通报加入MPIA的意向。对此，中国、欧盟等MPIA的倡导与发起方表示积极欢迎。对于MPIA而言，“朋友圈”的不断扩围无疑可以为停摆了多年的WTO争端解决机制尽快复活升温加热。

被视为“经济联合国”的世界贸易组织目前吸纳了164个成员国，同时还有20多个成员正在排队准备加入，而除不断扩容外，WTO在过去28年的历史中还沉淀出了制定国际多边贸易规则、组织多边贸易谈判和解决成员间贸易争端的三大核心职能，其中世贸组织争端解决机制（DSB）截至目前圆满化解了成员间近600宗贸易纠纷风险，有效地维护了国际贸易环境的稳定性和可预见性。

DSB伴随着WTO的成立而创建，其对贸易争端的解决实行双审制度，即第一审为专家组的初审判决；第二审是常设机构，负责终审判决。负责一审的专家组一般由3名组成，他们从一份常备的符合资格的候选人名单中随机抽取，而负责终审的上诉机构也至少由3名法官组成，组员只能来自DSB的常设法官。另外，DSB上诉机构一般常设7名法官席位，每位法官一届任期为4年，可以连任一届，而且DSB常设法官遴选执行协商一致原则，即只有所有成员国全部同意了，遴选结果才算有效，而一遇到上诉机构法官空缺时，则由成员国通过协商一致方式进行补选。

然而，从2017年上诉机构7位法官里先后有3位任期结束，到次年毛里求斯籍法官第二期任命未获得全部通过，再到2019年的两名法官的任期届满以及2020年最后一名法官的期满卸任，期间由于美国的单方面阻挠与否定，DSB上诉机构新法官的遴选程序始终没有如期启动，而且截至目前美国已经63次否定了该程序。按照要求，至少有3名法官参与的终审报告才被视为有效，但其实到2019年下半年上诉机构中仅存一名法官，意味着DSB上诉机构的停摆实际已经持续了3年多的时间。

作为DSB上诉机构停摆期间的临时安排，欧盟、中国等21个世贸组织成员在2020年4月共同发起建立了MPIA，运行近3年以来也产生了一些实质性成果，其中土耳其和欧盟的药品纠纷案以及哥伦比亚和欧盟的冷冻薯条纠纷案就是在MPIA的作用下获得成功解决的，只是MPIA作出的判决效力仅对加入的成员有约束力，而不能得到非成员的认可，由此说明MPIA的作用边界其实非常有限。

回过头去看，对于自己总是习惯“砸场子”的解释，美国的说法是，DSB上诉机构专家存在“越权裁决”， 若干个具体案件中未严格遵循WTO协定文本，侵犯了成员国特别是美国的规则主导权；不仅如此，美国认为DSB终审报告的咨询意见纳入与争议事项无关的内容,上诉机构不恰当地赋予其报告以先例地位,这些都间接侵犯了WTO成员的缔约权；同时美国还指出，上诉机构法官存在“审理超期”以及“超期服役”等问题，并且美国强调，在这些关键问题没有解决之前,美国不会同意启动填补WTO上诉机构人员空缺的程序。

并不否认DSB上诉机构及其专家存在美国所言及的一些缺陷，但关键是时至今日美国不仅没有就此提出解决问题的只言片语，反而对任何他方建议持否定态度，由此也很难不让人想到，美国对DSB建设姿态的裂变与逆转或者说对上诉机构法官的增补给予消极性阻挠，个中原因恐怕并没有他自己说的那么简单，尤其是经济全球化背景下各主要经济体竞争力量的重构以及国际贸易格局的重组，令原有传统大国所主导的世贸组织旧秩序遭遇到动摇与冲击，也许才是美国针对上诉机构屡屡添堵的核心原因。

谁都知道，WTO的争端机制解决的主导权长期掌握在美国手中，只是最近10年来新兴经济体融入全球贸易体系的脚步不断加快，对国际贸易的增量贡献越来越大，并且随着自身实力的成长也希望在WTO的治理与改革中释放出自己的声音，这种基于贸易力量重构的话语权再分配也超过了美国的预期，而且在很难完全左右这种变局的情况下，美国在策略上选择了逼停DSB上诉机构以及久拖不决的战术，以此希望达到渐次消耗对方声量的目的。

还需看到，WTO及其DSB一直在贯彻与维护着多边贸易主义规则，但近10年来美国在单边主义之路上却越走越远，或者说美国正在逐渐放弃自己原来所倡导与坚持的多边贸易主义立场，于是国际社会非常清楚地看到，世贸组织中三分之二的违规由美国引起，而在DSB就此作出公正、公平判决且事实上必然令美国付出违规成本后，美国也越来越强烈地感受到DSB已经不是可以完全利己的公共产品，并且由于无法估量与控制退出WTO后的风险，同时也不想简单地放弃自己在WTO中的主角身份，美国于是选择了干扰DSB上诉机构法官正常遴选程序这一相对保守的做法。

值得欣慰的是，经过WTO成员的共同努力，第12届WTO部长级会议（MC12）达成的《MC12成果文件》重点申明“各方承诺将在2024年前拥有一个全体成员均可使用的、充分的和运转良好的争端解决机制”，但从历史上的多次谈判实践看，部长会议设定的任务时限很多都不能如期完成，因此同样不排除MC12关于DSB的重建预期出现流产的可能，只是往后拖得越久，其所造成的破坏程度会更深更大。

首先，DSB上诉机构的长期停摆必然令国际贸易陷入“丛林法则”的混乱状态。对于通过专家组一审判决的胜诉方而言，在上诉方的诉求因上诉机构瘫痪而无法响应的前提下，前者的利益其实根本不可获得保障或者如期实现；而对于败诉方而言，申诉无门或者预期到上诉机构已经很难恢复重建后，就可以轻松和随意地否决专家组报告，只是当一种贸易违规行为得不到及时而有效的惩处，各种唯我与利己主义的做法就会很快被模仿和复制，贸易保护主义与单边主义于是甚嚣尘上，全球贸易环境变得异常恶劣。

其次，停摆的DSB上诉机构可能成为作恶的工具。一方面是大量的专家组裁决因难以进入上诉程序而“作废”，另一方面无法发挥应有功能的DSB上诉机构很容易成为贸易违规的护身符或者挡箭牌。以DSB审理的美国钢铝纠纷案为例，时任美国总统特朗普以维护国家安全为由对来自欧盟、英国、中国等国家和地区的进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税，DSB专家组受理上诉后裁定此举违反WTO规则，并要求美国纠正，可美国不仅置之不理，反而对专家组裁决报告提出上诉，只是上诉机构已然停摆，美国的司马昭之心路人皆知。

再次，DSB上诉机构的停摆会导致全球性多边贸易体制的撕裂与偏废。上诉机构的瘫痪意味着多边贸易原则贯彻遇阻，由此也必然倒逼WTO成员另起炉灶，集体跳出多边贸易体制而选择双边自由贸易协定（FTA）。据WTO统计，在已经生效的区域贸易协定（RTA）中，近10年来双边FTA在RTA构成中的占比高达90%。虽然双边FTA较多边贸易协定灵活性更强且操作简单方便，却直接导致了世界贸易的碎片化，并割裂了全球价值链的分工与合作，国际贸易的总成本由此出现抬升趋势。

最后，DSB上诉机构的停摆必然令WTO的功能与地位日趋式微。WTO的三项核心职能其实是紧密相连的，尤其是后两项构成了对第一项职能的有力保证，也就是说，多边谈判过程中，如果成员无视规则，而是想当然地自描自画，或者说有了摩擦与纠纷又得不到判决，赢了官司不能获利，输了官司还可任性而为，WTO的贸易规则就形同空文，宏观意义上也代表着WTO失去法定执行力与有效性，由此也可能导致WTO功能的塌陷。

（作者系中国市场学会理事）

本报专栏文章仅代表作者个人观点。

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